Rozliczenia z Unią Grażyna Gęsicka

W tym roku minęło 5 lat, odkąd Polska została członkiem Unii Europejskiej. Dobry czas, żeby podsumować bilans korzyści. Jedną z najważniejszych jest dostęp naszego kraju do finansowania rozwoju gospodarczego, w tym: infrastruktury technicznej, przedsiębiorczości, badań naukowych, tworzenia nowych miejsc pracy. Ale także finansowania sektora rolnego i obszarów wiejskich. Te obszary są priorytetowymi w polityce UE.

Od 1 maja 2004 r. do końca maja 2009 r. wszystkie transfery UE do naszego kraju zamknęły się w kwocie 31,52 mld euro. Daje to średniorocznie imponującą sumę 6,3 mld euro, licząc po kursie 4 zł za euro, ponad 25 mld złotych. Jednak Polska, otrzymując środki z UE, zarazem zasila jej budżet, wpłacając corocznie ustaloną składkę oraz inne mniejsze kwoty wynikające ze wzajemnych rozliczeń. W całym okresie (począwszy od 1 maja 2004 r.) wpłaciliśmy w sumie do budżetu UE 14,13 mld euro. Nasz bilans rozliczeń z UE wynosi więc 17,31 mld euro "na czysto", co daje już znacznie mniejszą kwotę średniorocznie - 3,5 mld euro. Przeliczenie tej kwoty na złotówki (4 zł za euro) daje już "tylko" 14 mld złotych. Choć 14 mld zł - można by powiedzieć - "piechotą nie chodzi", to jeśli odejmiemy od tego koszt dużego aparatu administracyjnego, obsługującego nasze finansowe rozliczenia z UE, suma ta nie wygląda już tak optymistycznie. Z drugiej strony mam w pamięci niektóre kraje członkowskie, które i tego nie osiągnęły, a w pierwszych latach, zamiast beneficjentami członkostwa, stały się płatnikami netto do budżetu Unii Europejskiej. Jednak nie warto porównywać się do najgorszych. Warto zastanowić się, czy możemy z UE uzyskać więcej?

Dobre i złe wiadomości
W latach 2004-2007 wydaje się, że uzyskaliśmy tyle, ile się dało. Polska bardzo dobrze wykorzystywała środki unijne z polityki spójności (PHARE, ISPA, NPR 2004-2006, Fundusz Spójności) oraz środki na rolnictwo i obszary wiejskie. Transfery z UE i nasze dodatnie saldo z roku na rok rosło. Prawdziwy skok do przodu w rozliczeniach Polska miała szansę osiągnąć w 2008 r. i w latach następnych. W 2008 roku można było zacząć na dobre wykorzystywać przyznane nam 67,3 mld euro na realizację polityki spójności w latach 2007-2013. Otrzymaliśmy do dyspozycji kwotę olbrzymią, stanowiącą prawie 20 proc. całego unijnego budżetu na ten cel. I to jest wiadomość dobra. Wiadomość zła jest taka, że mimo tych możliwości, żaden finansowy skok w Polsce nie nastąpił. Zanotowaliśmy wręcz pogorszenie salda rozliczeń z UE (tabela 1).
Powyższa tabela pokazuje, że od wejścia Polski do UE wzrastały po roku transfery z Unii do Polski. Tendencja ta została zatrzymana w 2008 r., w którym uzyskaliśmy z UE tyle samo, co w 2007 roku. Niestety, składka Polski do UE rosła. W efekcie nasze saldo rozliczeń z UE w 2008 r. było gorsze niż w 2007 o niemal 600 mln euro.
Tylko niewielka część transferów z UE do Polski ma charakter automatyczny. Do takich należą np. zaliczki przesyłane Polsce po podpisaniu umów na realizację programów, a także część transferów do rolnictwa i rybactwa, np. dopłaty bezpośrednie dla rolników. Po wypełnieniu wniosku beneficjent nie musi wykonywać dodatkowych zadań, żeby dopłaty płynęły na jego konto. Znaczna większość naszych relacji finansowych z UE opiera się na realizacji projektów. Przepływ pieniędzy z UE uwarunkowany jest poziomem realizacji zadań w projekcie. Pieniądze płyną, gdy projekty są realizowane, a poświadczone przez odpowiednie władze informacje finansowe przekazywane są do Komisji Europejskiej. Do tej grupy transferów nieautomatycznych, ale zależnych od wykonania zadań przez stronę polską, należą np. wszystkie programy z zakresu polityki spójności: fundusze przedakcesyjne, fundusze strukturalne, fundusz spójności, które stanowią w sumie niemal 56 proc. wszystkich przepływów. Jeśli przyjmiemy, że blisko jedna trzecia środków transferowanych z UE na zadania z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej i rybackiej także ma charakter "projektowy", a nie automatyczny, to można oszacować, że niemal 70 proc. wszystkich środków, które Polska otrzymuje z UE, wymaga z naszej strony wysiłku realizacji projektów celem pozyskania tych środków.
Można też założyć, że znaczna część winy za spowolnienie transferów z UE w 2008 r. leży po stronie mniej efektywnej niż w poprzednich latach realizacji projektów współfinansowanych środkami unijnymi. Informacje na ten temat pokazuje poniższa tabela (tabela 2).
Dane zamieszczone w tabeli pokazują, że w latach 2006-2007 mieliśmy w Polsce znaczny wzrost środków, które rokrocznie wpływały do Polski. W okresie początkowym 2004-2005 system pozyskiwania środków był w budowie, co nie sprzyjało szybkiemu uruchomieniu projektów. Jak wiadomo, system ten był w wysokim stopniu przeregulowany: procedury skomplikowane, część zadań administracji wielokrotnie powtarzana. W latach 2005-2007 wprowadzono istotne korekty do systemu: zmiana systemu zarządzania przez powołanie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, gruntowne uproszczenie procedur, daleko idąca nowelizacja przepisów o zamówieniach publicznych itd. Suma tych zmian przyniosła radykalne przyspieszenie absorpcji środków unijnych z zakresu polityki spójności: w 2006 r. o 164 proc. więcej w stosunku do roku poprzedniego, a w 2007 r. o ponad 200 proc. więcej niż w roku poprzednim.
Te zmiany w połączeniu z dobrą realizacją zadań z WPR i rybactwa (zwłaszcza w 2007 roku) przyczyniły się istotnie do polepszenia wyniku ogólnych rozliczeń Polski z UE w latach 2006 i 2007. W każdym z tych lat saldo rozliczeń było większe od roku poprzedniego o niemal 168 procent.
Żeby kontynuować tę dobrą, wzrostową passę, w roku 2008 należało wprowadzić kolejne systemowe zmiany, które pozwoliłyby Polsce wykorzystać skokowy wzrost, jaki dawała umowa z UE na lata 2007-2013. Warto bowiem pamiętać, że fundusze strukturalne w ramach NPR 2004-2006 dawały naszemu krajowi średniorocznie blisko 2,5 mld euro do wykorzystania, a NSS 2007-2013 daje niemal 8 miliardów. System wydajny przy 2,5 mld euro rocznie okazał się niewystarczający na wchłonięcie trzy razy większych środków. Wyniki absorpcji środków polityki spójności pokazują to wyraźnie. Rozpędzone w latach poprzednich poprzez zmiany systemowe Fundusz Spójności i NPR 2004-2006 realizowane były sprawnie i przyniosły znaczne kwoty wpływów unijnych. Realizacja NSS 2007-2013 nawet przy usprawiedliwieniu początkiem procesu to porażka. Dlaczego tak się stało?

Rząd sobie nie radzi
Realizacja dużych projektów infrastrukturalnych nieustannie napotyka olbrzymie kłopoty. Rząd PO - PSL nie przeprowadził żadnych zapowiadanych w kampanii wyborczej istotnych zmian prawnych ani organizacyjnych, które pozwoliłyby przyspieszyć przygotowanie i realizację projektów transportowych z zakresu ochrony środowiska, informatyzacji.
Dominującym narzędziem dystrybucji środków unijnych wśród beneficjentów stały się konkursy. To długotrwała i kosztowna procedura. W ciągu ostatniego półtora roku 75 tys. potencjalnych beneficjentów złożyło wnioski i bierze udział w wielomiesięcznych procedurach oceny i wyboru. 60 tys. wniosków nadal czeka na rozpatrzenie. Administracja przygnieciona dziesiątkami tysięcy wniosków nie ma już czasu ani motywacji, aby proponować zmiany systemowe. Znaczna część niedoszłych beneficjentów, których wnioski zostaną odrzucone, poniesie straty związane z kosztami ich nadaremnego przygotowania. Z drugiej strony, umowy zawarte ze szczęśliwcami, którzy przeszli drogę konkursu, są niewielkie: średnia umowa ledwie przekracza
2 mln złotych. Takie umowy nie przynoszą wielkich wydatków, tak więc strumień pieniędzy z UE wynikający z ich realizacji nie będzie wartki. Żeby zaabsorbować 8 mld euro rocznie (i blisko 300 mld zł ogółem do 2015 roku), potrzeba wielkich inwestycji. A tych mamy jak na lekarstwo.
Do tego należy dodać mało sprawny system zarządzania i monitoringu całego procesu przez organa rządowe. W raporcie NIK dotyczącym wykonania budżetu państwa za 2008 r. zaznaczono, że MRR nie zobowiązało innych resortów i agend państwa do przedstawiania mu informacji o postępie działań.
Niepokój budzą poczynania ministra finansów, który wykorzystuje zaliczkę, jaką Polska otrzymała z UE, na realizację NSS 2007-2013 na cele niezwiązane z realizacją projektów. Z jednej strony beneficjenci zniechęcani trudnymi procedurami nie dostają zaliczek, które by przyspieszyły realizację projektów i zwiększyły strumień euro płynących do Polski. Z drugiej strony Ministerstwo Finansów wykorzystuje zaliczkę na interwencje na rynku walutowym oraz zatkanie dziury budżetowej (ponad 8 mld zł w znowelizowanym budżecie państwa).
W 2009 r. wykorzystanie NSS 2007-
-2013 nieco przyspieszyło. W pierwszym półroczu MRR udało się wykonać plan wydatkowania 2,8 mld złotych. W całym roku ma być wydane 16,8 mld złotych. Jak widać, daleko nam do średniorocznego wykorzystania 8 mld euro. Żeby pieniądze znowu zaczęły do Polski płynąć, żeby saldo naszych rozliczeń z UE poprawiło się, a nie - jak w ostatnim roku - pogorszyło, konieczne są szybkie, głębokie zmiany systemowe w prawie, administracji i sposobie zarządzania państwem.